Marcelo Halperín/Latinoamérica21
En el marco de la “guerra comercial” con la República Popular China (RPC) y con la experiencia de los cuellos de botella en las cadenas internacionales de suministros durante la pandemia del Covid-19, el gobierno de Estados Unidos de América (EUA) está focalizando su política comercial y económica precisamente en la integridad y funcionalidad de dichas cadenas. La difusión de este concepto es reveladora, pues sustituye al de “cadenas globales de valor”. Con el uso de esta figura, la mentada globalización adquirió carácter virtuoso (“cadenas… de valor”), pues tenía por objeto destacar la participación de bienes y servicios originarios de diversas economías nacionales en la generación del ingreso mundial. En su lugar, aflora una concepción defensiva que privilegia la preservación de archipiélagos productivos y corredores logísticos en el contexto de una fractura geopolítica que parece ahondar día a día.
Bajo esta orientación estratégica deberían interpretarse los nuevos esquemas bajo los cuales EUA procura reformular sus vinculaciones con países de Asia en el Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity (IPEF); con países de América Latina en la Alianza para la Prosperidad Económica de América Latina (APEP), y bajo un formato bilateral a través de mecanismos como el diálogo económico “de alto nivel” con México.
Alertas frente a los tratados de libre comercio
La nueva modalidad emerge de un cuestionamiento a los tratados de libre comercio (TLC) de última generación o free trade agreements (FTA) que han venido entrelazando a las economías nacionales.
Los argumentos para dudar sobre la utilidad de los TLC celebrados por EUA fueron expuestos por la secretaría de Comercio Katherine Tai en el Open Markets Institute el 15 de junio de 2023 bajo el sugestivo epígrafe que se traduciría como: “En el próximo sistema mundial, ¿podrá la política comercial de EUA proporcionarnos más seguridad, democracia y prosperidad?”.
En esa oportunidad la embajadora Tai destacó algunas falencias observadas en los TLC. En especial aludió a las que permitirían a terceros países, no signatarios, valerse indirectamente de sus beneficios mediante la deflexión, esto es, introduciendo bienes o servicios en los mercados regulados por dichos TLC, sorteando así deslealmente previsiones acordadas en cuestiones sensibles como las referidas al trabajo forzoso y el cuidado ambiental.
Esta intromisión de terceros países sólo puede ser posible maniobrando a expensas de las reglas de origen. Al respecto la historia reciente registra al menos dos reacciones de EUA. Para evitar la utilización de insumos originarios de RPC en la producción mexicana de automotores destinados a EUA se introdujeron reglas más rigurosas al renegociar el Tratado con México y Canadá. Y las discrepancias en el diseño del régimen de origen en el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (TPP-11) incidieron para el retiro de las tratativas.
El proyecto Indo-Pacífico
Pese a las objeciones a los TLC, el gobierno de EUA no intenta reemplazarlos. Debido a la internacionalización de los mercados se imponen negociaciones abarcadoras de numerosas materias y con especificidades que difícilmente puedan ser afrontadas por instrumentos más acotados que los TLC. Sin embargo, el propio gobierno de EUA está gestando un nuevo formato en sintonía con la estrategia para preservar sus cadenas de suministros.
La primera y por ahora más avanzada experiencia en la materia está relacionada con la elección de la India como socio privilegiado. De ahí la denominación Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity. El esquema fue presentado por el presidente Biden durante una visita a Tokio en mayo de 2022. Incorpora a siete países miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN): Indonesia, Brunéi Darussalam, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia y Vietnam. Y además incluye a Japón, Corea del Sur, India, Australia, Nueva Zelanda y Fiji.
La iniciativa IPEF no apunta a la celebración de un TLC sino que prevé la negociación sobre distintos “pilares” (en el sentido de que podrían acordarse convenios por separado). Respondiendo a su principal objetivo estratégico, EUA publicó en septiembre de 2023 el texto que formaliza normativamente las conclusiones alcanzadas dentro del Pilar II. Es el Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity Agreement Relating to Supply Chain Resilience. Este proyecto merece una especial atención. En principio puede advertirse de qué modo las precauciones para sobrellevar un estado de amenaza desde el punto de vista geopolítico se proyectan sobre las relaciones económicas y comerciales. Y aquí la principal amenaza es la “disrupción en las cadenas internacionales de suministros”.
A fin de garantizar el funcionamiento de circuitos logísticos internacionales, la normativa propuesta requiere la máxima transparencia posible en el intercambio de datos relativos a las cadenas de suministro y sus eslabones entre los estados que asumen el compromiso; y, por otro lado, la mayor confidencialidad o menor exposición de esas cadenas y eslabones hacia fuera del esquema.
Un problema crucial es el de la calificación de “sectores críticos” y de “bienes clave” a propósito de las disrupciones. Sin embargo, tales conceptos podrían adoptar distintos contenidos según las circunstancias. En todo caso, al ir dando cumplimiento a las actividades previstas los estados que forman parte de ello tenderían a fortalecer su cohesión. Esto se advierte, por ejemplo, en los exhaustivos requerimientos para el suministro, procesamiento y gestión de datos tendientes a prevenir o contrarrestar disrupciones.
La iniciativa plurilateral para América Latina
Adoptando como guía el dispositivo del IPEF, el 3 de noviembre de 2023 EUA dio un primer paso para replicar este formato con países de América Latina, aunque la implementación parece todavía hipotética. Es la Alianza para la Prosperidad Económica de América Latina (APEP), cuyo instrumento fundacional se divulgó como Declaración del Salón Este. Fue suscrita por el presidente Biden junto a los presidentes de Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Perú, República Dominicana, Uruguay, Canadá y Barbados y los ministros de Relaciones Exteriores de México y Panamá. La comparecencia en Washington de autoridades gubernamentales de tantos países latinoamericanos, la invitación a otros gobiernos de la región y en especial las características de un texto elaborado sobre el modelo de IPEF dan a entender que para el gobierno de EUA este formato tendría una cualidad de aglutinamiento más eficaz que la de los TLC.
En lugar de los “pilares” temáticos aludidos en IPEF, aquí se llaman “vías” (tracks) para canalizar actividades adjudicadas a las autoridades ministeriales. Pero al igual que en IPEF, el eje temático central atraviesa las tres vías. Es la concertación de acciones frente a eventuales disrupciones en las cadenas de suministros.
El Diálogo Económico “de alto nivel” entre EUA y México
Este dispositivo, relanzado entre 2021 (U.S.-México Level Economic Dialogue (HLED)), tiene características conceptuales semejantes a IPEF y APEP. Acerca del objetivo esencial del Diálogo, la oficina ejecutiva del presidente de EUA informó el 2 de octubre de 2023 de que a partir del encuentro celebrado el año anterior los gobiernos habían implementado recomendaciones para una creciente coordinación en la ciberseguridad del comercio y en la cadena de suministros a través de las tecnologías de información y comunicaciones (TIC).
De los cuatro “pilares” que, al estilo de IPEF, organizan las actividades previstas por el esquema, tres de ellos guardan relación con las cadenas internacionales de suministros.
Dudas y prevenciones frente al nuevo escenario
El IPEF es el ensayo más avanzado de este nuevo formato propuesto por EUA. Independientemente de su calificación (¿“integración” o mera “cooperación”?), las previsiones tienen por objeto establecer alianzas estratégicas que inevitablemente se inscribirán en el marco geopolítico.
Al concentrarse las acciones –y el financiamiento– en derredor de las cadenas internacionales de suministros, caben algunos interrogantes para países en desarrollo que, como los latinoamericanos, padecen disparidades internas e insuficiencias en sus estructuras económicas y sociales que solo de manera incidental se articulan con las cadenas de suministros. Y quedan pendientes estas preguntas porque aquí se está insinuando la convalidación de un mundo segmentado por distintos archipiélagos productivos y circuitos protegidos para la distribución y comercialización internacional de productos y servicios que, según las circunstancias, pueden ser catalogados como “esenciales”.
Los analistas advierten acerca de la disfuncionalidad global de estas fragmentaciones asignadas a la guerra comercial, pero suelen prestar menor atención a su impacto sobre las condiciones de vida en las periferias. Son cada vez más vastas las poblaciones sometidas a una condición ambivalente: marginalidad local pero simultánea exposición frente a estímulos y ofertas digitales que no conocen fronteras.
Precisamente los TLC de última generación fueron ideados para poder afrontar la internacionalización de los mercados mediante mecanismos de concertación sobre una extensa y minuciosa materia negociada y que, por ello, permiten a países en desarrollo ampliar sus –de por sí limitados– márgenes de maniobra para tramitar compensaciones de sus contrapartes con mayor envergadura económica.
En tal sentido, el caso del diálogo económico de alto nivel entre EUA y México invita a reflexionar acerca de las eventuales condicionalidades que pudieran recaer sobre países latinoamericanos a través de compromisos contraídos por fuera de los TLC que se mantienen en vigor.
Por estos motivos, los países en desarrollo y en particular los países latinoamericanos deberían apreciar la conveniencia de afianzar sus vínculos con países desarrollados a través de TLC y a la vez prevenir riesgos inherentes a compromisos que se circunscriben al funcionamiento de las cadenas internacionales de suministros.
/Marcelo Halperin es doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina. Secretario de Maestría, investigador y docente en el Instituto de Integración Latinoamericana de la Universidad Nacional de La Plata. Consultor de organismos de integración y cooperación económica.
