Cuando nombrar implica intervenir: terrorismo, crimen organizado y soberanía en América Latina

por: Thallita Lima/Latinoamérica21 *

Según un artículo reciente publicado por The New York Times, el Departamento de Estado de EE. UU. está considerando clasificar al Primeiro Comando da Capital (PCC) y al Comando Vermelho (CV) como organizaciones terroristas debido a la presión de la familia Bolsonaro. La propuesta impacta el panorama político y electoral brasileño y forma parte de la estrategia de Donald Trump, quien, desde el inicio de su mandato, ha promovido una campaña para designar a los grupos del crimen organizado en América Latina y el Caribe como terroristas. Sin embargo, nombrar a estos grupos como terroristas no es solo una propuesta para imponer penas más severas. Es una disputa sobre categorías, y las categorías, en el ámbito de la seguridad internacional, nunca son neutrales.

Nombrar a un actor como “terrorista” no solo describe un tipo de violencia: redefine el problema, altera el repertorio de respuestas legítimas y redistribuye las competencias entre las instituciones. En otras palabras, el debate no es solo legal. También es doctrinal, estratégico y geopolítico. Lo que está en juego es la transformación de un fenómeno históricamente tratado como un asunto de seguridad pública y delincuencia transnacional en una amenaza que puede abordarse de manera excepcional, con consecuencias para la soberanía y el equilibrio entre la policía, la defensa y la política exterior.

Esta distinción es importante porque el crimen organizado y el terrorismo no son categorías intercambiables. La Ley n.º 13.260/2016, que regula el terrorismo en Brasil, se construyó en torno a motivaciones específicas: xenofobia, discriminación, intolerancia, razones ideológicas, políticas o religiosas, articuladas con la intención de provocar terror social o generalizado.

Facciones como el PCC y el CV, a su vez, operan principalmente según otra lógica: control territorial, gestión de la violencia, circulación transnacional de bienes ilícitos, disciplina interna y acumulación económica. Esto no hace que estos grupos sean menos violentos o menos peligrosos. Sin embargo, sí los hace diferentes. La confusión entre estas categorías puede producir no una expansión de la capacidad estatal, sino un deterioro del diagnóstico. En materia de seguridad, los diagnósticos inexactos suelen generar respuestas ineficaces o políticamente peligrosas.

El proyecto de ley 1283/2025, del diputado Danilo Forte, modifica la Ley Antiterrorista para ampliar las motivaciones del delito de terrorismo y extender su aplicación a organizaciones criminales y milicias privadas. A primera vista, se trata de un ajuste legislativo presentado como respuesta a la escalada de violencia. Sin embargo, desde un punto de vista analítico, el proyecto de ley tiene un efecto más profundo: transforma el concepto de confrontación. Al acercar a las facciones criminales al marco del terrorismo, abre la puerta a que la violencia criminal deje de concebirse principalmente como un asunto de gestión de la seguridad pública y pase a entenderse como una amenaza al orden nacional, con todas las implicaciones políticas e institucionales que esto conlleva.

Este cambio no se produce de forma aislada. En mayo de 2025, Brasil rechazó una solicitud de Estados Unidos para clasificar al PCC y al CV como organizaciones terroristas. La respuesta fue reveladora: según la Secretaría Nacional de Seguridad Pública, la legislación nacional no autoriza esta clasificación porque, en el ordenamiento jurídico brasileño, el terrorismo no es sinónimo de delito violento. Rechazar la clasificación fue, a la vez, un gesto legal y un gesto de soberanía: una disputa sobre quién tiene la autoridad para definir la naturaleza de la amenaza.

La preocupación brasileña se vuelve comprensible a la luz del contexto hemisférico. El 20 de enero de 2025, Donald Trump firmó la Orden Ejecutiva 14157, que determinaba que los cárteles y otras organizaciones fueran evaluadas para su designación como Organizaciones Terroristas Extranjeras y Terroristas Globales Especialmente Designados. Un mes después, el Departamento de Estado anunció formalmente la designación de ocho grupos latinoamericanos, entre ellos Tren de Aragua y seis cárteles mexicanos. La importancia política de esta medida va más allá de las sanciones financieras inmediatas o las restricciones diplomáticas. Al incluir a las organizaciones criminales dentro de la gramática del terrorismo, Washington amplía el margen de interpretación para respuestas extraterritoriales más severas y reposiciona la lucha contra el crimen transnacional dentro de una lógica de seguridad nacional y proyección estratégica.

Para América Latina, este precedente es delicado por razones históricas. La región es muy consciente de los efectos de transformar amenazas internas o transnacionales en justificaciones para expandir la presencia, la protección o la intervención externa. La lucha contra las drogas, en distintos momentos, ha servido no solo como política de contención del delito, sino también como lenguaje legitimador de objetivos estratégicos más amplios. El punto crucial ahora es que el marco del terrorismo proporciona una base para esta expansión, creando un entorno normativo y político en el que se pueden implementar medidas que antes resultaban más controvertidas.

Desde la perspectiva de los estudios críticos de seguridad, este proceso puede interpretarse como un caso clásico de desplazamiento de la seguridad. La cuestión central no es solo si un actor es peligroso, sino cómo se construye, comunica e institucionaliza la amenaza. Cuando un fenómeno se eleva a la categoría de amenaza existencial, también cambian los actores autorizados a actuar, los instrumentos considerados proporcionales y los espacios en los que la intervención se vuelve imaginable. Esto ayuda a explicar por qué el debate sobre el PCC y el CV no puede tratarse como una mera formalidad penal. Lo que está en juego es la frontera entre la seguridad pública y la defensa, entre la investigación y la excepcionalidad, entre la confrontación interna y la apertura a marcos externos más intrusivos.

Existe también un problema operativo: la clasificación como terrorista puede reducir, en lugar de aumentar, la precisión de las políticas de confrontación. Las facciones criminales requieren inteligencia a largo plazo, infiltración, seguimiento financiero y cooperación judicial. El marco del terrorismo tiende a premiar respuestas más militarizadas y con mayor impacto político. Una vez que se modifica la categoría, también cambia la presión para que las respuestas sean compatibles con ella. La retórica bélica suele generar su propia demanda de instrumentos de guerra.

Por lo tanto, el debate brasileño debe formularse con mayor cuidado del que sugiere la polarización pública. La pregunta relevante no es si el PCC y el CV representan amenazas graves —obviamente lo son—. La pregunta es otra: ¿qué gana el Estado, y qué se arriesga a perder, al redefinirlos como terrorismo? Al adoptar esta nomenclatura, Brasil no solo reclasificaría a dos actores criminales; esto reposicionaría su política de seguridad en un entorno hemisférico marcado por la expansión del lenguaje antiterrorista y las presiones externas para armonizar diagnósticos e instrumentos.

En este escenario, la soberanía no es una abstracción normativa. Se trata de la capacidad de mantener un marco conceptual propio sobre la naturaleza de la amenaza y, a partir de él, conservar cierto control sobre los medios movilizados para afrontarla. En este caso, nombrar implica intervenir, y precisamente por eso la controversia sobre la clasificación es tan importante.

* Doctora en Relaciones Internacionales por la PUC-Rio y profesora en la UFRRJ. Coordinadora de investigación del Centro de Estudos de Segurança e Cidadania (CESeC). Actúa en áreas como los Estudios críticos de Seguridad, vigilancia, seguridad pública, gobernanza algorítmica y política de la tecnología.