Por: José Antonio Rivera S.*
La emisión del Decreto Supremo N° 5515 que, modificando la norma prevista por el art. 9 del Decreto Supremo N° 4857 de Organización del Órgano Ejecutivo, establece el ejercicio de funciones del Presidente del Estado a través de medios tecnológicos de comunicación, en caso de encontrarse fuera del territorio nacional de manera temporal, ha generado y, posiblemente, generará todavía un profuso debate sobre su conformidad o no con la Constitución. Hay posturas que, a partir de una lectura literal y aislada de la disposición constitucional prevista por el art. 169.II de la Constitución califican de inconstitucional el Decreto Supremo; y, otras, que con una aplicación concordada de la citada norma con otras normas constitucionales afirman su constitucionalidad.
Considero que, para establecer si el Decreto Supremo N° 5515 es constitucional o inconstitucional, resulta necesario realizar una interpretación de la disposición constitucional prevista por el art. 196.II de la Constitución aplicando el principio de interpretación constitucional de unidad normativa y los métodos de interpretación constitucional literal o gramatical, histórico-causal, teleológico y sistemático para establecer su significado normativo.
A ese efecto, es importante señalar que por previsión de los arts. 12.I, 165, 166, 168 y 172, el Estado Boliviano ha adoptado el sistema político de gobierno presidencialista; ya que, organiza y ejerce su poder a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y electoral, con fundamento de los principios de separación de funciones e independencia de los órganos de poder. La conducción estatal recae en el Presidente, quien concentra las funciones de Jefe de Estado, representando a Bolivia ante la comunidad internacional y dirigiendo la política exterior, y de Jefe de Gobierno asumiendo la dirección política y funcional del Estado. El Presidente es elegido mediante voto popular con un período fijo de mandato; por lo que, su responsabilidad política es ante el pueblo no ante el Parlamento, lo que hace que éste no pueda destituir al Presidente del Estado, ni éste pueda disolver el Parlamento.
En casi todos los Estados con un sistema político de gobierno presidencialista se instituye el cargo de Vicepresidente para reemplazar al Presidente del Estado en casos de renuncia, muerte, destitución o impedimento temporal.
En Bolivia, al haber adoptado el sistema político de gobierno presidencialista, también se ha instituido el cargo de Vicepresidente del Estado, con excepción del período que transcurre entre 1839 a 1878, en que se suprimió ese cargo; sin embargo, salvo en la Constitución de 1826 y la vigente, el Vicepresidente orgánicamente no era parte del Órgano Ejecutivo, tampoco del Órgano Legislativo. Durante el Siglo XIX, excepto en la Constitución de 1826, a través de las diferentes reformas, se previó que el Vicepresidente reemplazaría al Presidente de la República en los casos de muerte, imposibilidad física o moral, o suspensión del Presidente (1831 y 1834); luego también se incluyó que el reemplazo se realizaría cuando el Presidente de la República se pusiera a la cabeza del ejército, en caso de guerra; precisando que desde la reforma constitucional de 1839 a la reforma constitucional de 1880, habiéndose suprimido el cargo de Vicepresidente, se dispuso que reemplazaría al Presidente de la República el Presidente del Consejo Nacional o el Presidente del Consejo de Estado (1839, 1843, 1861 y 1871) o el Presidente del Consejo de Ministros (1851 y 1868). En el Siglo XX, a partir de la reforma constitucional de 1938, se ha previsto que el Vicepresidente reemplazará al Presidente en casos de impedimento o ausencia temporal.
Con base a lo referido, corresponde interpretar la disposición constitucional prevista por el art. 169.II de la Constitución, para determinar su significado normativo; ello en razón a que la frase “ausencia temporal”, como causa para que el Vicepresidente pueda reemplazar al Presidente del Estado, es de textura abierta e indeterminada.
Para realizar la interpretación aplicando el método literal o gramatical, se tiene que establecer el significado de la palabra “ausencia”, pero aplicada en al ámbito del ejercicio de la función pública. En ese contexto dicha palabra tiene una doble dimensión; de un lado, la física, que significa falta de presencia de la o el servidor público en el lugar determinado (territorio, oficina, etc.) donde debería estar para cumplir sus labores; y, de otro, la funcional, que significa la incapacidad o falta de realización efectiva de las tareas, responsabilidades o atribuciones que le corresponden, independientemente de la presencia física. Tomando en cuenta que la palabra ausencia, es utilizada en la norma constitucional para definir el caso en el que el Vicepresidente reemplazará al Presidente del Estado en el ejercicio de sus funciones, en la interpretación constitucional se tiene que tomar el significado de ausencia en la dimensión funcional; no así en la física.
De otro lado, utilizando el método histórico causal, se tiene que el Constituyente adoptó como causa de reemplazo la ausencia funcional temporal, porque la falta de ejercicio de las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno por parte del Presidente del Estado generaría un vacío de poder con graves e irreparables consecuencias; y aplicando el método teleológico se puede establecer que la finalidad perseguida por la norma constitucional es evitar que el Estado quede con un vacío de poder al no tener la conducción que realiza el Presidente como Jefe de Estado y Jefe de Gobierno; situación que podría generarse ante una ausencia funcional del primer mandatario, que podría incluir la ausencia física causada por viajes de vacación, motivos familiares o por razones de salud.
Entonces, el significado normativo de la disposición constitucional prevista por el art. 169.II de la Constitución, es que la causa establecida para que el Vicepresidente reemplace al Presidente del Estado por ausencia temporal, es cuando el primer mandatario se ausenta temporalmente del ejercicio de sus funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, debido a un impedimento que puede tener su origen en razones de salud, familiar o de vacación; por lo que, la ausencia temporal del Presidente por motivos de viaje al exterior en cumplimiento de sus funciones de Jefe de Estado, como parte de la dirección de la política exterior, no constituye una causa para el reemplazo en su cargo y funciones por el Vicepresidente del Estado.
Esta interpretación requiere ser compatibilizada con el resto de las normas de la Constitución que tienen relación directa con el art. 169.II, aplicando el principio de unidad normativa. En ese orden, el significado normativo asignado a la disposición constitucional prevista por el art. 169.II tiene absoluta coherencia y concordancia con los arts. 12, 165, 166, 168, 172, 173 y 174 de la Constitución; ya que, habiéndose adoptado el sistema político de gobierno presidencialista, el Presidente tiene asignadas por la Constitución las funciones de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno; por lo que, en ejercicio de su función de Jefe de Estado, al dirigir la política exterior (internacional) del Estado, se ve obligado a realizar viajes a otros Estados en misión oficial; por lo que no se produce la ausencia funcional temporal, durante el tiempo que esté cumpliendo sus funciones; por lo que no tiene impedimento para seguir ejerciendo sus funciones como Jefe de Gobierno, labor que desempeña juntamente a su gabinete ministerial; más aún, hoy que el mundo se encuentra en la era digital con tecnología de punta, que con el uso de medios tecnológicos puede conversar en tiempo real, además de realizar reuniones virtuales, que le posibilitan desarrollar la sesión de gabinete ministerial.
Precisamente porque el Presidente es Jefe de Estado, cuando en el desempeño de sus funciones tiene que realizar un viaje al exterior con una duración no mayor a los 10 días, no requiere de autorización legislativa (art. 173 CPE).
Entonces, cuando en el pasado reciente (desde la recuperación de la democracia) se aplicaba el reemplazo del Presidente del Estado por el Vicepresidente, como lo ha señalado muy acertadamente el constitucionalista Jorge Asbún, se constituyó en una práctica que “nunca se ajustó a los textos constitucionales existentes, ni tampoco se ajusta a la Constitución vigente”; ya que, se generaba una conducción dual del Estado, en razón a que se ejercía simultáneamente la función de Presidente del Estado; de un lado, por el titular que cumplía sus funciones asignadas por la Constitución, como Jefe de Estado; y, de otro, por el Vicepresidente que, a través de un irregular reemplazo, ejercía las funciones de Jefe de Gobierno, como Presidente suplente temporal; dicho de otra forma, el Estado tenía dos presidentes ejerciendo funciones.
Conforme a la interpretación realizada, desde mi punto de vista, respetando otros criterios y puntos de vista, el Decreto Supremo N° 5515, al determinar el ejercicio de funciones del Presidente del Estado a través de medios tecnológicos de comunicación, en caso de encontrarse fuera del territorio nacional de manera temporal; no contradice el art. 169.II de la Constitución; tampoco incurre en algún presupuesto jurídico constitucional de nulidad que establece el art. 122 de la Constitución, como algunos analistas han afirmado; pues la adopción de los medios tecnológicos como medio para el ejercicio de funciones del Presidente del Estado, en situaciones excepcionales de viaje al exterior en misión oficial y con carácter temporal no desconoce la causa establecida por la norma constitucional para que se aplique el reemplazo del Presidente del Estado por el Vicepresidente; esa definición, al ser inherente a la forma y los medios para dar operatividad al ejercicio de las funciones del Presidente del Estado, no está sujeta al principio de reserva de Ley; por lo tanto el D.S. N° 5515 no constituye un acto de usurpación de funciones de otro órgano de poder.
